Крах Советского Союза и становление России как федерации потребовало заключения с входящими в ее состав регионами Федеративного договора. Документы, определяющие государственное устройство страны, были подписаны в марте 1992 года. «В позу» встали только Чечня и Татарстан. В первом случае республика не признавала суверенитета России на ее территории — это вылилось в две военные кампании и возвращению региона в состав РФ.
«Глупо рассуждать по поводу того, что мы бы отделились от России, находясь в ее центре. Уйма коммуникаций, отношений, всего жизнеобеспечения, которые невозможно положить в чемодан и унести. Эти суждения крайне глупые. С самого начала перестройки мы людям объясняли, везде ходили и говорили, что быть этого не может. <…> Другое дело разграничение полномочий — это разумное решение, это имеет под собой основание», — сказал Inkazan экс-мэр Казани Камиль Исхаков.
Спору между Татарстаном и федеральным центром предшествовала череда событий. В 1990 году республика приняла Декларацию о государственном суверенитете, в тексте которой не было четко прописано, входит она в состав СССР или РСФСР. В 1991 году регион принял документ о вхождении в состав СНГ. В 1992 году Конституционный суд России признал часть положений декларации и республиканской Конституции не соответствующими основному закону страны.
«Проблема остается надолго, и никаких я не вижу шансов решить ее в одночасье. Более того, надо, наконец, нам признаться, что чем эластичнее и чем больше мы будем брать пауз в этом процессе, чем больше мы будем вслушиваться в саму жизнь, а не задавать ей параметры, придуманные нами в кабинетах, тем, наверно, будет наша миссия более соответствовать истине», — заявлял в 1992 году госсекретарь при президенте России Геннадий Бурбулис.
Несмотря на это, в том же 1992 году в Татарстане прошел референдум о государственном статусе республики. Она провозгласила себя суверенным государством и приняла новую Конституцию. Впрочем, переговоры между президентом России Борисом Ельциным и первым президентом Татарстана Минтимером Шаймиевым стартовали еще в начале года. Фактически регион ставил вопрос ребром, желая получить особый государственный статус, не выходя из состава страны.
«Люди мало что об этом слышали. Если кто-то и был погружен в тему, это политики, люди, которые участвовали в каких-то партийных движениях. простой народ это, конечно, абсолютно никаким образом не воспринимал», — сказал Inkazan Рафгат Алтынбаев, в 1990-е возглавлявший администрацию Набережных Челнов.
Под этим «соусом» Татарстан продвигал ряд вызывающих ожесточенные споры инициатив — от возможности создания государственной границы с Россией до получения гражданства региона, от введения собственной валюты до появления местной армии. Региональные власти объясняли это давлением национал-экстремистов, федеральный центр в это не верил, оперируя результатами опросов общественного мнения.
«Татарские националистические организации создавались тогда еще действующими партийными органами власти и местной властью. И важно иметь в виду, что татарских националистов активно использовал в тот период времени Минтимер Шаймиев для того, чтобы пугать Москву. Вот, посмотрите, мы сдерживаем от национального конфликта. И все митинги, которые проходили на площади Свободы, которые набирали несколько тысяч, даже, наверное, десятки тысяч человек, это были люди, которых свозили на автобусах из Набережных Челнов, из районов республики для массовки. Это была такая хитрая политика», — заявил Inkazan общественный деятель Раис Сулейманов.
Стоит учитывать политическую обстановку в стране. В 1990 году Ельцин посетил Татарстан и ряд регионов, предложив их руководителям «взять столько суверенитета, сколько вы сможете проглотить». Но оговорился, что лучше бы объединить усилия в борьбе со «старой властью». Ей и был занят президент России. Тем не менее, затяжные переговоры с Татарстаном стали причиной срыва выборов в Госдуму и Совет Федерации в 1993 году, референдума о принятии Конституции страны.
«Во время встречи в Союзе писателей с интеллигенцией ему задали вопрос: «Борис Николаевич, если бы вы были татарином, что бы вы делали?». Он тогда сказал: «Я бы боролся за самостоятельность Татарстана», — вспоминал в 2014 году госсоветник Татарстана Минтимер Шаймиев.
Договор «о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий» был подписан 15 февраля 1994 года. Во многом Татарстан достиг желаемого: управление ресурсами и госимуществом, регулирование вопросов гражданства, возможность заключения договоров с другими субъектами и странами, если они не противоречат Конституции России. Впрочем, пришлось и пойти на уступки: так, контроля за правоохранительной системой Татарстан не получил.
«В 1992 и 1993 году Минтимер Шаймиев провел приватизацию советских предприятий, которые были на территории Татарстана — нефтяных, нефтеперерабатывающих, всех крупных предприятий. Он провел ее не по российским законам, а по местным. И суть договора о разграничении полномочий заключалась в одном: чтобы Москва признала эту приватизацию», — заявил Inkazan общественный деятель Раис Сулейманов.
Срок действия договора не ограничивался. Но в 2000 году Генпрокуратура потребовала отменить часть пунктов татарстанской Конституции, в том числе подразумевающих наличие у республики суверенитета, «президента» и двух государственных языков. В 2001 году новый президент России Владимир Путин назвал несоответствие ряда федеральных и местных законов «миной замедленного действия» и призвал «изъять и уничтожить» ее.
«Все-таки федерация должна быть федерацией. К сожалению, в России де-факто и де-юро объявлено, но она не является федерацией. Сейчас народ привык — губернии, губернаторы. После бесланских событий начали назначать руководителей регионов. Но что это за федерация? И особенно локализация власти — это называется усилением государства. Но какое это усиление, это ослабление», — сказал Inkazan общественный деятель Римзиль Валеев.
В 2003 году появился закон о принципах организации государственной власти, подразумевающий перезаключение соглашения. Новый договор с Татарстаном подписали в 2007 году. Регион потерял часть полученных в 1994 году преимуществ: использование ресурсов ушло в совместное ведение. Республика отстояла право на осуществление внешнеэкономической деятельности — по согласованию с МИДом, наличие двух государственных языков.
«Второй договор, я вам должен сказать, нелегко давался Владимиру Владимировичу Путину. Единственный договор, который был подписан, сначала был отклонен, потом повторно по его же предложению рассмотрен еще раз Государственной Думой», — вспоминал в 2014 году госсоветник Татарстана Минтимер Шаймиев.
У Татарстана появилось представительство в Москве и срок действия нового соглашения — 10 лет. В 2014 году в Татарстане отметили 20 лет с момента подписания первого договора, отметив заслуги Ельцина и Путина. Три года спустя Кремль отказался пролонгировать соглашение с республикой. Курирующий вопрос замглавы администрации президента России Сергей Кириенко заявлял, что «государство построено не по договорному принципу».
«Мы в русле России, никаких вопросов нет, хорошие отношения с Москвой — поддержка есть: и Татарстан, и Казань сейчас уже европейский город. <…> Приложений к договору много было — и бюджетные, и оборонные, и другие. Но постепенно, может быть, они отпали не только потому что управление централизуется, но, может быть, уже и надобность не та. <…> Сейчас, может быть, не надо каждому свои сусеки, как говорят, иметь. Это наверху виднее. Но тогда это очень надо было», — заявил Inkazan Евгений Богачев, в 1990-е годы бывший депутатом Верховного Совета РСФСР, затем — председателем Национального банка Татарстана.
С просьбой продлить соглашение с Татарстаном в Кремль писали общественные организации. Региональная власть действовала не столь открыто, как в 90-е годы. Действующий глава Татарстана Рустам Минниханов отказался отвечать на вопрос, хочет ли он пролонгации документа, заявив, что он должен быть адресован «Российской Федерации». Депутаты Госсовета написали письмо Путину, заметив, что в случае непродления соглашения придется менять Конституцию региона.
«Договор стал важным фактором сохранения политической, межнациональной и межконфесииональной стабильности. Более четверти века консолидирующую роль, как для Татарстана, так и для всех татар, проживающих в России и за ее пределами, играет институт президентской власти. Практика реализации договора убедительно доказала жизненность российского федерализма», — из обращения депутатов Госсовета Татарстана к президенту России.
Они же попросили сохранить за Татарстаном название должности главы республики — «президент». Конституция республики действительно не претерпела серьезных изменений, а регион продолжал действовать согласно уже истекшему договору, например, заключать соглашения с другими странами. Новый конфликт между Татарстаном и федеральным центром разгорелся из-за доклада Генпрокуратуры, согласно которому в ряде республик нашли нарушения в изучении родных языков.
«Есть понимание того, что мы просто запретом, ограничениями этими не сможем найти какой-то компромисс, какая-то конфронтация все равно остается вот в этом решении. Я думаю, что надо добровольность убрать вот эту, она расколола и забила клин между русскими и татарами, в одном классе сидят дети, антагонизм такой делать зачем?», — вопрошал в 2017 году спикер Госсовета Татарстана Фарид Мухаметшин.
Проигранная региональной властью «языковая война» положила конец обязательному преподаванию татарского в школах республики. В 2021 году развернулся новый виток противостояния Татарстана и Кремля, причиной которому стал законопроект Клишаса-Крашенникова, предполагающий сокращение суверенитета региона. В частности возможность участия федерального центра в формировании органов исполнительной власти республики, отказ от «президента» как названия должности.
«С точки зрения Татарстана, особость республики, у которой единственной есть президент, делает Татарстан неким союзником. Не в смысле стремления выйти из России, такого вопроса не ставится, а в смысле особого статуса. Более серьезного, чем у других регионов. <…> Это ощущение у татарстанской элиты существует, поэтому они воспринимают отказ от „президента“, как ущемление своих прав», — заявил Inkazan директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев.
Обсуждение законопроекта в Госсовете стало первым за долгое время прецедентом, когда региональные депутаты единогласно выступили против инициативы Госдумы. В речах народных избранников присутствовали узнаваемые по временам подписания прежних соглашений экономические мотивы. Они напомнили, что Россия выстраивает отношения с исламским миром через Татарстан, в том числе касательно инвестиций, а наличие «президента» может сыграть на руку в вопросе обхода западных санкций.
«Сохранение должности президента выгодно самой России: к сожалению, санкции сегодня стали инструментом международной политики. Татарстан имеет большие связи с внешним миром, взаимодействуя со 166 государствами. Некоторый обход санкционных мер возможен и с помощью этого потенциала, который до конца не реализован, но неплохо используется в мировой практике. Надеюсь на мудрость политического руководства России», — заявил депутат Госсовета Татарстана Марат Галеев в ноябре 2021 года.
Ощущения близкой победы в воздухе Госсовета Татарстана не витает. В случае принятия закона депутаты намерены обратиться в Конституционный суд. Не исключено, что он узаконит окончательную потерю суверенитета Татарстаном. Inkazan спросил у экспертов, что ждет Татарстан в случае принятия законопроекта Клишаса-Крашенникова и смогут ли власти закрыть глаза на «своенравие» региона.
«За время действия договора мы смогли очень прилично встать на ноги и развиться, сделать так, что у нас экономика сегодня выделяется среди остальных субъектов Российской Федерации в лучшую сторону. Мы в состоянии сегодня идти с высоко поднятой головой вперед», — считает экс-мэр Казани Камиль Исхаков.
«Будут ли власти смотреть с точки зрения „как было — так и будет“, мне трудно сказать — это решает президент и администрация президента России. <…> С другой стороны, если примут закон, где записано, что все субъекты и руководители субъектов будут называться главами, это будет касаться всех. <…> Сказать, что Татарстан будет каким-то образом обиженным — не думаю. Из-за должности президента точно», — заявил политик Рафгат Алтынбаев.
«Относительный вес Татарстана в федеральном масштабе снизится несомненно. Сейчас у Татарстана особое положение, которое в значительной степени отражает его реальный вес экономический, демографический, культурный. Конечно, с потерей этого договора, с уходом его Татарстан превратится в отдельный субъект федерации. В значительный, но один из субъектов федерации», — заявил Inkazan журналист и общественный деятель Николай Сванидзе.